Tysklands utrikesminister Annalena Baerbock presenterade tidigare denna vecka landets första "Kinastrategi", vilken inte var riktigt lika tydlig som hon själv hade föredragit. (Bild: Olaf Kosinsky, CC BY-SA 3.0 DE , via Wikimedia Commons)

Tuff retorik men inga konkreta förslag i Tysklands nya ”Kinastrategi”

30 juli, 2023

Den 13 juli offentliggjorde den tyska regeringen sin första så kallade ”Kinastrategi” någonsin. Dokumentet innebär att Tyskland, som länge haft en mildare hållning än många andra av EU:s medlemsländer, skärper till språket kring Kina och tar efter unionens på senare år alltmer proaktiva hållning gentemot landet.

Att EU:s största ekonomi, efter en längre tids fokus på främst handel, ändrar inställning till Peking förväntas underlätta samverkan både inom EU och med USA. Bland annat anammar Berlin nu EU:s språk om Kina som ”partner, konkurrent och systemrival”.

Det som framför allt utmärker den nya strategin är att den i mångt och mycket återspeglar den ekonomiska säkerhetsstrategi som EU antog tre veckor tidigare. Det gäller inte minst konceptet ”de-risking”, som går ut på att minska beroendet av Kina inom strategiskt viktiga sektorer. Tyskland nämner här bland annat medicinska produkter, sällsynta jordartsmetaller och litiumbatterier.

Begreppet var för EU ett milt uttryck för att undvika tidigare retorik om ”decoupling”, med vilket menas en omfattande omläggning av investeringar och produktionskedjor till andra länder. Men i tysk kontext var detta snarare ett skarpare språkbruk än tidigare.

Det nya 64 sidor långa dokumentet innebär vidare en skärpning av tonen kring mänskliga rättigheter i Kina.

Bland annat nämns tillståndet i Xinjiang, Hongkong och Tibet, samt den förvärrade situationen för människorättsaktivister och den redan obefintliga pressfriheten. Man stödjer även uttryckligen EU:s förslag om sanktioner mot Kina ”i händelse av grova människorättsbrott”.

Dessutom skärps tonen kring Taiwansundet genom att enligt följande understryka hur en väpnad konflikt där också skulle påverka Tyskland:

The status quo of the Taiwan Strait may only be changed by peaceful means and mutual consent. Military escalation would also affect German and European interests.

Dokumentet tog också upp Kinas allt närmare relationer till Ryssland, som beskrevs ha ”direkta konsekvenser” för Tysklands säkerhet.

Men strategin kommer sent omsider och Tyskland har bara börjat komma ikapp EU:s skärpta linje mot Kina, efter att under en längre tid främst ha förespråkat ökad handel och tvärtom tonat ned bekymren kring mänskliga rättigheter.

Tyskland som eftersläntrare till EU

Innan Tysklands förbundskansler Olaf Scholz koalition bildade regering i december 2021, var det Angela Merkels uppfattningar som präglade Tysklands hållning gentemot Kina under hennes sexton år i samma position. Hennes Kinapolitik gick framför allt ut på ekonomiskt samarbete med Kina, vilket länge även gällde för EU som samtidigt främst betraktade Kina som en viktig handelspartner.

Merkel förespråkade visserligen i början av sin tid som förbundskansler en hållning mer baserad på grundläggande demokratiska värderingar, bland annat genom att verka för att behålla rådande vapenembargon mot Kina och träffa Dalai Lama.

Kina stod vid denna tid dock inte lika högt på säkerhetsagendan vare sig i EU eller USA, utan sågs främst som ett land med stor utvecklingspotential. Detta gällde såväl ekonomiskt som politiskt. Ekonomisk utveckling skulle i sin tur föra med sig demokratiska reformer, löd den fromma förhoppningen.

Bilden av Kinas ekonomi kom sedan att förändras i och med den globala finanskrisen 2008. Medan förtroendet för USA som stabil marknad sjönk så gällde motsatsen för Kina, som blev den första större ekonomin att återhämta sig från krisen och sedan växa med cirka tio procent de kommande två åren.

Tyskland var liksom EU i stort i behov av stabila marknader och Kina blev behandlat därefter. För Tyskland innebar det en storsatsning på tysk industri – inte minst bilindustrin – till Kina. Samtidigt kom fokuset på demokrati och mänskliga rättigheter på skam, och Tyskland kom att gå i bräschen för EU:s linje att ändå engagera sig Kina ekonomiskt med Kina i största möjliga utsträckning.

Grafik från The Wire China som visar hur den tyska exporten till Kina ökat efter den globala finanskrisen 2008.

Men medan denna hållning fortsatte ostört i Tyskland när Kinas brister gällande demokrati och mänskliga rättigheter förvärrades under Xi Jinping, märktes tidigare förändringar i Bryssel.

2019 ändrades EU:s officiella inställning till Kina från lovande handelspartner till ”partner, konkurrent och systemrival”. Medlemsstaters frustration med Kinas ovilja att återgälda EU:s öppna marknad gjorde att man beskrev Kina som en ekonomisk konkurrent – samtidigt som landet sågs som en viktig partner för samarbeten inom multilaterala frågor, inte minst på klimatområdet.

Mer brännande ändå var termen ”systemrival”, som understryker hur Kina ”främjar alternativa regeringsformer”, dt vill säga odemokratiska sådana i kombination med brist på respekt för mänskliga rättigheter. Här nämndes framförallt Xinjiang och Hongkong.

Att försöka engagera Kina ekonomiskt och samtidigt markera mot dess människorättsbrott blev dock en svår balansgång. Den 31 december 2020 kom EU och Kina överens om ett omfattande investeringsavtal som skulle hantera en rad ojämlika förutsättningar för europeiska företag på Kinas marknad – men initiativet visade sig bli kortlivat.

För i mars året därpå hettade det till rejält när EU införde sanktioner med anledning av förföljelserna av den uiguriska minoriteten i Xinjiang. Det var de första människorättsbaserade sanktionerna mot Kina sedan massakern på Himmelska fridens torg 1989, och visade att EU inte längre skyggade bort från att låta Kinapolitiken grunda sig mer i politiska värderingar.

Kina svarade med motsanktioner mot europeiska forskare och europaparlamentariker (i Sverige utsattes Utrikespolitiska institutets Björn Jerdén för sanktioner) vilket ledde till att EU-parlamentet i maj samma år stoppade ett omfattande investeringsavtal med Kina, efter mer än sju år av förhandlingar.

Men trots att Tysklands ledande tankesmedja om Kina, Merics, också utsattes för sanktionerna så avstod Angela Merkel från ett fördömande. Istället för att direkt kritisera fånglägren i Xinjiang, gjorde hon det indirekt via hänvisningar till Internationella arbetsorganisationens (ILO) normer kring tvångsarbete.

Det omfattande investeringsavtalet var också något som Merkel personligen hade skyndat på under Tysklands ordförandeskap i EU, trots kritik om att det inte tog hänsyn till mänskliga rättigheter.

Avtalet föregicks som sagt av över sju år långa förhandlingar och en principöverenskommelse ingicks sista dagen innan ordförandeskapet lämnades över till Portugal. För Tyskland skulle det ha varit extra gynnsamt, eftersom avtalet bland annat gav bättre förutsättningar för bilexport till Kina.

En oenig ny regeringskoalition

Till och med Angela Merkel själv medgav under sin sista månad som förbundskansler att hon hade varit för försiktig i relationen till Kina, rapporterade bland andra Reuters:

Germany may at first have been naive in some areas of cooperation with China, but should not sever all connections in reaction to growing tensions, Chancellor Angela Merkel has told Reuters.

Merkel’s strategy of engagement has seen China become Germany’s top trading partner during her 16 years in office, and has shaped Europe’s stance on Asia’s rising superpower, even amid concerns about unfair competition and industrial espionage.

”Maybe initially we were rather too naive in our approach to some cooperation partnerships,” Merkel said in an interview. ”These days we look more closely, and rightly so.”

När Olaf Scholz tog över efter Merkel som Tysklands förbundskansler i december 2021, meddelades att hållningen hållning gentemot såväl Kina som Ryssland skulle bli mindre tillmötesgående.

När Ryssland sedan invaderade Ukraina blottlades riskerna med att vara alltför bunden till auktoritära stormakter, eftersom Tyskland under Merkels tid hade gjort sig starkt beroende av rysk gasexport.

Något som Annalena Baerbock betonade under pressträffen för lanseringen av den nya Kinastrategin, genom att säga att man inte vill återupprepa samma misstag och därför kommer prioritera ”de-risking”. Även Kinas kaosartade hantering av Covid-19 ses som en anledning till att sprida riskerna.

Men det är främst den socialdemokratiska förbundskanslern Scholz koalitionspartier – De gröna och det liberala partiet FDP – som har varit drivande i att ändra inställningen till Kina.

Baerbock, som kommer från partiet De gröna, stod bakom ett utkast till Kinastrategin som läckte ut i november förra året. Slutversionen blev i jämförelse urvattnad, inte minst när det kommer till tyska företags investeringar i Kina, rapporterar bland annat Politico:

While Baerbock’s hawkish foreign ministry drafted a toughly worded first version late last year, the final version was softened — particularly regarding investments by German companies in China — reflecting Social Democratic Chancellor Olaf Scholz’s more moderate line toward Beijing.

(…)

Notably, the strategy no longer includes earlier proposals to introduce a “reporting obligation” and “stress tests” for companies that are particularly exposed to China. Instead, the final document says that the government will seek to “raise awareness” and “intensify exchanges” but “expects” that companies manage risk by themselves.

Scholz fick i november i fjol stark kritik då han blev den första europeiska statschefen att besöka Kina efter att Xi Jinping säkrat en tredje mandatperiod som det kinesiska kommunistpartiets generalsekreterare.

Besöket framstod av vissa som en hyllning till Xi Jinpings koncentration av makten, samtidigt som den stora delegationen med företagschefer som Scholz hade med sig på resan tycktes indikera en fortsättning på Merkels handelsfrämjande Kinapolitik.

Dessutom godkände han i samma veva ett statligt kinesiskt företags investering i en terminal i Hamburgs hamn, trots att Europeiska kommissionen, den tyska underrättelsetjänsten samt flera tyska ministerier avrådde honom från detta.

Att Tysklands starka ekonomiska band till Kina påverkar Scholz politik är ingen hemlighet. Kina har varit Tysklands största handelspartner de senaste sju åren, och förra året var dessutom ett rekordår för tyska investeringar i Kina som då uppgick till 11,5 miljarder euro.

Tyskland exporterar nästan lika mycket varor till Kina som alla andra EU-länder mäktar med tillsammans, och Kina är sedan länge världens största importör av tyska bilar.

Utrikesminister Baerbock har å andra sidan uttryckt förfäran över den politiska situationen i Kina. Hon beskrev sin resa till landet i april som ”mer än chockerande” och sade att ”systemrivaliteten ökar mer och mer”, samtidigt som hon betonade att man inte skulle upprepa tidigare misstag kring möjligheterna att påverka Kina med hjälp av ökad handel.

Motsättningarna mellan Scholz och hans koalitionspartners, samt bristen på konkreta policyförslag i den nya Kinastrategin gör att många experter är tveksamma till huruvida det tuffare språket kommer att följas upp med handling.

Bland annat har Scholz argumenterat för att ”de-risking” skulle vara upp till företagen själva, vilket står i strid med Europeiska kommissionens tydliga planer om att förbjuda företag från att tillverka strategiskt känslig teknologi i Kina.

När det kommer till det omfattande handelsavtalet som Angela Merkel så gärna ville driva genom tar det nya dokumentet dock efter EU, genom att framhålla hur det ”inte är möjligt i nuläget” att ratificera avtalet på grund av ”olika anledningar”.

Att Kina försöker bibehålla fokuset på handel blev tydligt då Kinas nya premiärminister Li Qiang valde att åka till Tyskland för sitt första utrikesbesök ett par veckor innan den tyska Kinastrategin lanserades.

När Scholz försäkrade honom om att Tyskland blott var ute efter ”de-risking” och inte ”decoupling” i sin ekonomiska relation med Kina, svarade Li att brist på samarbete utgör den största risken och brist på utveckling den största osäkerheten.

Att Tyskland höjer tonläget kring demokrati och mänskliga rättigheter är tydligt. Men det återstår att se om man går från ord till handling genom att följa EU:s linje gällande ”de-risking”, eller om det precis som tidigare blir upp till företagen att själva implementera detta koncept.

Senaste på Kinamedia

Kinamedias nya artiklar direkt till din inkorg

Gör som 765 andra, prenumerera du med.

Translate article

Kinamedias nya artiklar till din inkorg helt gratis

Gör som 765 andra, prenumerera du med.