"ASEAN+3" eller "ASEAN plus three" var det första av tre viktiga toppmöten som hölls i Sydostasien i mitten av november. (Bild: 首相官邸ホームページ, CC BY 4.0 , via Wikimedia Commons)

ASEAN:s sammanhållning på prov vid toppmöten i Sydostasien

Kinas ledare Xi Jinping har fortsatt att röra sig utomlands efter sitt senaste besök till Centralasien i september, då han gjorde sin första utlandsresa sedan januari 2020.

Denna gång var destinationen Sydostasien, som de senaste veckorna varit i det politiska rampljuset med anledning av ett flertal multilaterala möten på högsta nivå som hållits i regionen mot bakgrund av allvarliga säkerhetspolitiska spänningar i omvärlden.

Det började med Sydostasiatiska nationers förbunds (ASEAN) toppmöte i Kambodjas huvudstad Phnom Penh den 11–13 november, tillsammans med medföljande ASEAN+3 och East Asia Summit. Två dagar senare hölls G20-mötet på indonesiska Bali och sedan avslutades veckan med APEC (Asia Pacific Economic Cooperation) i Bangkok.

Ordförandelandet Kambodja sammanfattade under ASEAN:s högnivåmöte att organisationen ”bekräftade vårt åtagande att upprätthålla Sydostasien som en region präglad av fred, säkerhet och stabilitet och ytterligare stärka fredliga värderingar. Vi upprepade vidare vikten av att upprätthålla ASEAN-centrerade regionala förhållanden som är öppna, transparenta, regelbaserade och inkluderande.”

De senaste årens ökade spänningar mellan USA och Kina har gjort ASEAN:s högnivåmöten till än mer viktiga för förbundet, då syftet med dessa möten just är att minska risken för att hamna i kläm mellan stormakter genom att värna ASEAN:s ”centralitet” i att själva sätta den politiska agendan för regionen.

Men det förutsätter att ASEAN är någorlunda sammanhållet, och faktum är att förbundet på senare tid har haft problem med just detta då de alltmer dras åt olika riktningar av yttre krafter.

Toppmöte i ASEAN

ASEAN:s toppmöte var det första sedan 2019 som hölls fysiskt på grund av pandemin, och innefattade statschefer från nio av de tio medlemsländerna i ASEAN: Singapore, Thailand, Vietnam, Filippinerna, Indonesien, Malaysia, Brunei, Laos och 2022 års ordförandeland Kambodja.

Den tionde medlemmen, Myanmar, var frånvarande då landet endast fick företrädas av en icke-politisk representant, vilket militärjuntan inte gick med på.

Vid East Asia Summit närvarade även Kina, Japan, Sydkorea, USA, Ryssland (företrätt av Sergej Lavrov), Nya Zeeland, Australien och Indien.

Karta över de tio fullvärdiga medlemmarna av ASEAN. (Bild: RizkyJogja, CC BY-SA 4.0 , via Wikimedia Commons)

Länderna samlades för att diskutera fred, välstånd och stabilitet i regionen under temat för Kambodjas ordförandeskap: ”ASEAN A.C.T: Addressing Challenges Together”.

Mest brännande var de globala problem som Rysslands invasion av Ukraina orsakat, såsom stigande livsmedels- och bränslepriser, samt regionala problem, där krisen i Myanmar och spänningarna mellan Kina och USA stod i centrum.

Toppmötet var i år extra viktigt på grund av dessa säkerhetspolitiska brännpunkter. ASEAN:s säkerhetspolitik diskuteras årligen vid ASEAN Regional Forum i augusti. Detta forum inleddes 1994 under spänningarna som uppstod efter kalla kriget kring Koreahalvön, Taiwan och det omstridda Sydkinesiska havet.

Forumet syftade till att ASEAN tillsammans skulle ta kontroll över regionens politik och säkerhet genom att sätta medlemsländerna i centrum. Nu är dessa hot mer intensiva än på länge, vilket gör ASEAN:s centrala ställning än mer viktig för regionen.

Nordkorea har under året utfört fler missiltester än någonsin och störde APEC-mötet i Bangkok genom att provskjuta en interkontinental robot. Det spända läget kring Taiwan har dessutom nått nya höjder sedan Nancy Pelosis besök på Taiwan i augusti och Kinas efterföljande militära reaktion.

Även retoriken kring Sydkinesiska havet har varit hätsk. Under Shangri-La-dialogen i Singapore i juni kritiserade Kinas försvarsminister Wei Fenghe USA:s militära närvaro i havet indirekt genom att säga att en viss stormakt länge har utövat hegemoni under förevändning av navigeringsfrihet. Malaysias premiärminister varnade samtidigt att situationen ”kan urarta till en av vår tids – om inte historiens – dödligaste konflikter.”

Men ASEAN:s handlingskraft, som är beroende av medlemmarnas konsensus, har kritiserats inför toppmötet, framför allt på grund av oförmågan att hantera krisen i Myanmar. Denna kris uppstod efter att militären genomförde en kupp den 1 februari i fjol på grund vad den ansåg vara otillförlitliga valresultat, och stod högt på agendan under årets möte.

Efter ASEAN:s utrikesministermöte i oktober gjorde ordförandelandet Kambodja ett uttalande om att ”bli ännu mer bestämda”, men organisationen har förblivit oense om hur konflikten ska lösas.

ASEAN har tidigare föreslagit en så kallad ”fempunktskonsensus” som ramverk för att trappa ned stridigheterna och hitta en fredlig lösning på konflikterna i Myanmar. Men den har ignorerats av juntan, som istället har trappat upp våldsamheterna. Det har lett till livliga diskussioner om att utveckla en ny fredsplan och till att man uteslöt juntan från ASEAN:s toppmöten.

Militärkuppen i Myanmar i fjol och förtrycket mot de som uttryckt missnöje mot kuppen har lett till att landets militärjuntans representanter inte tillåts företräda landet i ASEAN. (Bild: MgHla, CC BY-SA 4.0 , via Wikimedia Commons)

En företrädare för den pro-demokratiska exilregeringen National Unity Government (NUG) benämnde ASEAN:s gemensamma uttalande angående Myanmar från toppmötet för det starkaste uttalandet hittills, men väckte samtidigt frågetecken kring implementeringen.

Uttalandet inkluderar en varning till juntan om att införa en tidsgräns för att implementera ovannämnda fempunktskonsensus, och att se över ytterligare begränsande åtgärder mot juntans representation inom ASEAN. Juntan avfärdade dock uttalandet med att en tidsgräns bara skulle leda till ”negativa konsekvenser”.

Enligt NUG kommer ASEAN att hålla informella möten med oppositionen, något som framförallt Malaysia har krävt. Demokratierna Indonesien och Malaysia, tillsammans med Singapore, har förespråkat hårdare tag mot juntan, men hålls tillbaka främst av de Kinavänliga (och inte särskilt demokratiska) medlemsländerna Kambodja och Laos, samt av militärstyret i Thailand.

Bland annat fick Hun Sens besök hos juntan i Myanmar i januari hård kritik av bland annat Malaysia för att det legitimerade juntan.

Toppmötena kan dock ses som ett viktigt tillfälle att stärka ASEAN:s centrala position, samtidigt som det också är ett tillfälle för utomstående länder – främst Kina och USA – att dra medlemsstaterna åt sina respektive håll.

Inför och under toppmötet besökte Kinas premiärminister Li Keqiang Kambodja i sex dagar, där han tillsammans med den kambodjanska premiärministern Hun Sen inspekterade den nya Kinabyggda järnvägen mellan huvudstaden Phnom Penh och hamnstaden Sihanoukville.

Li utlovade även ett större ekonomiskt stödpaket samt stöd till Kambodjas värdskap av sydostasiatiska spelen nästa år, inför vilket Kina också byggt en idrottsarena i landet. Även om besöket varade länge sågs det som rutinmässigt då Kambodja ofta nämns som Kinas närmaste allierade i Asien.

Joe Biden å sin sida uttryckte under sitt möte med Hun Sen i Phnom Penh oro över Kinas aktiviteter vid Kambodjas flottbas i Ream, som ligger just vid Sihanoukville, och upprepade ett tidigare uttalande om vikten av transparens kring Kinas militära närvaro där.

Han tryckte också på för att göra Kambodja mer demokratiskt och för frisläppandet av politiska fångar. Mötet verkade därmed ha varit annorlunda jämfört med Li Keqiangs vänskapliga besök.

En ljuspunkt var dock att Biden uttryckte uppskattning för att Kambodja röstade för FN:s generalförsamlings resolution om att fördöma Rysslands invasion av Ukraina – en resolution som Kina avstod att rösta om. USA är Kambodja största exportmarknad, och landet sägs försöka närma sig USA på grund av ett allt för stort beroende av Kina.

Kanske var det därför som Kambodja i dess uttalande i egenskap av ordförande för East Asia Summit inkluderade en paragraf om att bland annat värna Ukrainas suveränitet, som Ryssland motsatte sig när ett gemensamt uttalande förbereddes (och som föga oväntat inte blev av).

Kambodjas uttalande undvek inte heller att nämna konflikterna i Sydkinesiska havet. Kina gör anspråk på en orimligt stor del av detta hav, och trakasserar här ofta ASEAN:s medlemsländer som försöker motsätta sig Kinas framflyttade positioner.

Förenta nationernas havsrättskonvention (UNCLOS) nämndes hela sex gånger i texten, vilket var förhållandevis anmärkningsvärt då Kina avvisat beslutet i Haagtribunalen från 2016 som i enlighet med UNCLOS gav Filippinerna rätt mot Kina i sin del av havsområdet.

USA gjorde även framsteg genom att sluta ett omfattande strategiskt partnerskap med ASEAN. Kambodja är dock ändå ett av de mer Kinaorienterade länderna i ASEAN, och Kina slöt ett liknande avtal redan året innan.

Utmärkande för ASEAN är annars oviljan att ta ställning för eller emot endera sidan. Singapores premiärminister Lee Hsien Loong uttalade i maj tydligt försvar för gruppens ovilja att ta ställning av rädsla för kapprustning i regionen.

Kei Koga, associerad professor vid Nanyangs teknologiska universitet i Singapore, skriver för tankesmedjan Wilson Center att det är enklare för USA och Kina att ”slå in en kil” mellan ASEAN-länderna än att försöka vinna hela regionen.

När USA lanserade sitt Indo-Pacific Economic Framework i år uteslöts därför Laos, Kambodja och Myanmar på grund av Kinas inflytande över dem. Detta har lett till kritik från Kambodja, som menar att det utarmar ASEAN:s centrala ställning.

Men Kina är minst lika skyldigt i att försöka utarma ASEAN:s centralitet. Zhuoran Li, doktorand vid John Hopkins University, menar att ASEAN:s centrala hållning utmanar Kinas strategi för regionen.

Det beror dels på att ett uppdelat Sydostasien är lättare för Kina som stormakt att utöva bilateralt inflytande över. Ett sammanhållet ASEAN gör istället att regionen kommer upp till Kinas egen nivå gällande diplomati och militär förmåga.

ASEAN:s centralitet går dessutom stick i stäv med en “sinocentrisk” politisk och ekonomisk ordning i regionen då ASEAN kan använda utomstående makter som USA och Japan som balans mot Kina, till exempel i dispyterna i Sydkinesiska havet.

Kina är inte främmande för att slå split inom ASEAN. Förbundets utrikesmötes i Phnom Penh 2012 är ett känt exempel. Kina fick då ordförandelandet Kambodja att gå emot resten av ASEAN genom att avvisa en hänvisning till UNCLOS i deras gemensamma uttalande, vilket ledde till att organisationen för första gången inte kunde framföra något gemensamt uttalande.

G20

Något som trots allt talar för ett mer handlingskraftigt ASEAN är Indonesiens ordförandeskap i G20 som följde på ASEAN:s toppmöte. Det mest utmärkande med mötet var förstås Joe Biden och Xi Jinpings första bilaterala möte som statschefer.

Relationen verkade ha mjuknat då de framförde en försonlig ton, och Xi öppnade för att återuppta klimatsamarbetet med USA som Kina avbröt efter Nancy Pelosis besök på Taiwan.

Mötet mellan Xi och Biden satte prägeln på G20-mötet, och Indonesiens president Joko ”Jokowi” Widodo framstod som en framgångsrik medlare. Jokowi har sagt till New York Times att han värnar stabilitet och är orolig över spänningarna mellan USA och Kina. Han såg därför G20-mötet som ett viktigt tillfälle att stabilisera relationen mellan de två stormakterna, i enlighet med den gängse viljan i ASEAN.

Indonesien har ibland benämnts som ASEAN:s de facto ledare. Med sina drygt 270 miljoner invånare är Indonesien världens fjärde största land, Sydostasiens största ekonomi och därmed en medelstor makt med potential för ännu större framtida internationellt inflytande.

I Lowyinstitutets maktindex för Asien 2021 blev Indonesien för första gången rankad topp-tio, och passerade Singapore som den diplomatiskt sett mäktigaste aktören i regionen. Indonesien var också ett av de länder i Sydostasien som klarade sig bäst genom pandemins ekonomiska bakslag.

Indonesiens växande inflytande har börjat visa sig genom att Jokowi tagit initiativ till att ge landet en större plats på den internationella scenen. Som ordförande för G20 blev han i juli den första statschef att besöka både Ukraina och Ryssland sedan den ryska invasionen i februari, för att försöka medla mellan länderna (dock med ett mediokert resultat).

Indonesiens president Joko “Jokowi” Widodo har under sina nu åtta år vid makten haft en ambition att öka landets internationella inflytande. (Bild: kremlin.ru, CC BY 4.0 , via Wikimedia Commons)

För att kröna sin karriär har han dessutom ansökt om att Indonesien ska få arrangera olympiska spelen 2036 i dess framtida huvudstad Nusantara, som just nu är under uppbyggnad.

Indonesien kommer vidare att ta över ordförandeskapet i ASEAN nästa år och det finns stora förhoppningar att landet ska bedriva en mer pro-demokratisk agenda, inte minst i Myanmar.

Som en av tre ASEAN:s tre riktiga demokratier finns det även förhoppningar bland USA och andra demokratiska stormakter med stora intressen i regionen att Indonesien ska bli en allierad nation. Men flera faktorer talar emot detta.

Exempelvis var Indonesien ett av de mest kritiska länderna till försvarspakten AUKUS som etablerades i september i fjol mellan Australien, Storbritannien och USA i syfte att motverka Kinas inflytande i regionen.

Hellre än att ta ställning mellan USA och Kina föredrar Jokowi att hålla sig i mitten. Den före detta möbeltillverkaren beskrivs ofta ha en företagares inställning till politik och därmed mest fokusera på inhemska ekonomiska frågor.

Men i det indonesiska presidentvalet 2024 kan Jokowi inte ställa upp då han redan har suttit två mandatperioder. Störst chans på presidentposten har istället Jokowis politiska rival och nuvarande försvarsminister Prabowo Subianto.

Skulle Prabowo vinna så skulle två av de tre sydostasiatiska demokratierna – Filippinerna är den andra – ledas av söner till ländernas forna diktatorer, då Prabowo är son till Suharto, som var enväldig härskare i Indonesien 1967–1998. Som militär blev han dessutom avstängd för anklagelser (om än ej bevisade) om att ha kidnappat studentaktivister.

Under ett möte med USA:s försvarssekreterare Lloyd Austin under ASEAN:s försvarsministermöte i veckan klargjorde Prabowo Subianto att Indonesien kommer att förbli ”neutralt” och behålla sina band till de nära ”vännerna” USA och Kina, samt bevara sina försvarsavtal med Ryssland. Mest troligt är att han kommer att värna om ASEAN:s centrala ställning.

Sett till det relativt konstruktiva mötet mellan Xi Jinping och Joe Biden under G20 och ASEAN:s inflytande i de gemensamma uttalandena, finns det fog för uppfattningen att förbundet lyckats med att hävda sin centrala ställning under dessa toppmötena. Men som Kei Koga, associerad professor vid Nanyangs teknologiska universitet, skriver för tankesmedjan Wilson Center:

“ASEAN-centraliteten bygger i huvudsak på premissen att ASEAN är enat. Om ASEAN delas upp kommer varje medlemsstat att vara mottaglig för stormakters påtryckningar, förlora sin kollektiva röst såväl som sin funktion i utformandet av den regionala ordningen.”

Indonesien tar nästa år över ansvaret för att hålla ihop ASEAN. För att fortsätta värna förbundets centralitet riskerar mer progressiva framsteg kring omtvistade problem som krisen i Myanmar eller ställningstaganden kring kriget i Ukraina att utebli.

Det är därför en positiv nyhet för demokratiutvecklingen i regionen att dess mest livskraftiga demokrati, Östtimor, under ASEAN:s toppmöte fick tillstånd att gå med i förbundet som dess elfte land.

Frågan är hur Jokowi vill att omvärlden ska minnas hans politiska ledarskap, samt om Östtimors medlemskap kommer påverka hans opartiska hållning under Indonesiens ordförandeskap med anledning av de våldsamma konflikter som rasat mellan de två länderna i moderna tid.