En byggnad tillhörandes de lokala myndigheterna i Changsha, huvudstad i Hunan som är en provins med 67 miljoner invånare. Under pandemin har märkts hur lokala myndigheter snarare än Peking bestämmer vad som sker runtom i Kina. (Bild: Huangdan2060, CC0, via Wikimedia Commons)

Covid-19 visar hur Peking omöjligen kan detaljstyra Kina

En vanlig missuppfattning om kinesisk statsförvaltning är att utformningen kan liknas vid en enorm triangelformad koloss med Xi Jinping i toppen. Trots denna gängse uppfattning i väst, så är det i Kina endast den övergripande politiska makten som är centraliserad. Ekonomiskt och administrativt beslutsfattande är däremot väldigt decentraliserat och sker till stor del på lokal nivå.

Ett utmärkande exempel är att medan vi i Sverige hade ett nationellt system för vaccinationsbevis under coronapandemin, så utvecklade den stora majoriteten av Kinas städer egna appar för smittspårning som användes parallellt med de centrala.

Dessa lokala appar reglerade bland annat tillträde till offentliga byggnader baserat på ens ”hälsostatus”. Samtidigt rapporterades missbruk av lokala myndigheter, då friska individers hälsostatus plötsligt blev röd för att förhindra deltagande i protester.

De lokala apparna för smittspårning har också kantats av andra skandaler. Exempelvis drabbades Shanghais ”Suishenma”-app av återkommande dataintrång, och 48,5 miljoner användares personuppgifter låg ute till försäljning på internet i augusti i år.

Den nationella smittspårningsappen som nyligen avvecklades var också bara en i mängden av många likartade appar som använts i Kina, och många lokala appar är fortsatt aktiva.

Covid-19 gör det särskilt relevant att titta närmare på samspelet mellan centraliserad och decentraliserad makt i Kina, vilket i sin tur kan hjälpa oss att förstå varför hur landets nolltolerans mot viruset har implementerats.

Ut på landsbygden!

Under kulturrevolutionen lanserade Mao Zedong kampanjen “ut på landsbygden”, där uppskattningsvis sjutton miljoner unga “privilegierade stadsbor” skickades ut på landet för att lära sig av bönderna. Även Xi Jinping tillhörde denna skara ungdomar som skickades ut till de svåra förhållandena på landsbygden, och har själv beskrivit det som en av de mest formativa perioderna i sitt liv.

Det var inte bara ungdomar som sändes ut på landsbygden utan även kadrer, vilka var kommunistpartiets avantgarde som skulle för vidare revolutionen. För dessa unga partitjänstemän utgjorde “ut på landsbygden” en möjlighet att visa sin lojalitet och bättra på chanserna att göra karriär inom partiet.

Denna praxis fortsatte även efter kulturrevolutionens slut då även Xi Jinping, på egen begäran, sändes till Zhengding – en liten härad i provinsen Hebei. I flera böcker går att det att läsa om hur hans år på landsbygden stärkte Xi i hans strävanden efter kommunistiska ideal, och sedan har blev landets högsta ledare har Xi uppmuntrat till en fortsättning av förfarandet att tjänstemän ska skaffa sig erfarenhet utanför landets största städer.

Väl på landsbygden

Den svaga institutionaliserade styrningen uppifrån i Kina skapar stort manöverutrymme för den enskilda kadern som skickats ner till motsvarande kommunnivå. Stora resurser kan, efter kaderns gottfinnande, läggas på projekt som har hög “politisk prioritet” och därmed blir ett sätt att demonstrera lojalitet till partiet.

Det är inte heller ovanligt att ambitiösa kadrer skuldsätter kommuner för att genomföra dessa projekt och sedan hinner klättra tillräckligt högt i partiapparaten för att slippa ta ansvar för dessa skulder när de väl ska återbetalas.

Här ett citat från studien “Measurement, promotions and patterns of behavior in Chinese local government” av Graeme Kevin Smith vid Australian National University från en intervju med en lokal tjänsteman i Kina:

Since cadres are assessed only by their achieved targets at day-end, rather than how much resources have been deployed to bring about the outcome, some of us borrow money from banks and other sources to build industrial parks, develop town squares in order to showcase our ‘political achievements’. In the first two years as the township party secretary, I have been trying to resolve the debts my predecessors accumulated and left behind after being promoted to county-level positions.

I avsaknad av en ordentlig institutionell styrning kan således kadrer som skickats för att verka på lokal nivå använda kommuners ekonomiska resurser för att driva personliga befordringskampanjer. Detta driver på ekonomiskt kortsiktiga beslut och leder till att projekt med stor synbarhet prioriteras.

För det ser så klart bättre ut att klippa bandet vid invigningen av en nybyggd och flashig fabrik, snarare än att starta ett subventionsprogram för skolmjölk – som exempelvis finns inom EU. Detsamma kan göras gällande på nationell nivå, där det blir bättre TV av att inviga nya höghastighetståg, jämfört med att exempelvis utöka sociala rättigheter för gästarbetare i storstäderna.

Peking har dock på senare tid börjat oroa sig för den ökade skuldsättningen på lokal nivå till följd av olönsamma investeringar som genomdrivits av lokala kadrer. De har bland annat börjat hänga ut olönsamma projekt som varnande exempel och hotat med ökad tillsyn.

Ett av projekten som hängdes ut var byggandet av ett ”internationellt kongresscenter” i Xining i provinsen Qinghai, där byggnationen påbörjades före finansieringen var säkrad – vilket resulterade i att projektet till slut fick räddas av kommunala medel, med ökad kommunal skuldsättning som resultat. Den lokala kadern som var ansvarig för det projektet kan nog inte räkna med en befordran, efter att tydligt ha hängts ut som ett dåligt föredöme.

Prioriteringar av olika direktiv

Tidigare har ekonomisk tillväxt i regel varit den viktigaste måttstocken som lokala tjänstemän dömts utifrån – ända fram tills dess att nolltoleransen mot Covid-19 blev högsta politiska prioritet. Med otydliga direktiv och begränsningar i den institutionella styrningen uppifrån, så har lokala kadrer skiftat fokus från att försöka överträffa varandra i att utveckla det lokala näringslivet till att utmärka sig i bekämpningen av Covid.

Om Peking exempelvis utfärdar flera direktiv till lokala kadrer om att ekonomin ska växa, vaccinationstäckningen öka och nolltoleransen mot Covid-19 bibehållas så är de ömsesidigt uteslutande i viss mån. Nolltolerans kommer att störa den ekonomiska tillväxten, och eventuella prioriteringar av vaccinationskampanjer kommer att konkurrera om ekonomiska resurser för att bygga upp en testkapacitet.

En lokal kader kommer därför att prioritera det direktiv vars genomförande ökar chansen till befordran mest, vilket förmodligen är nolltoleransen; den av de tre ovanstående direktiven som är Xi Jinpings personliga signaturpolicy. Denna genomdrivs sedan i maoistisk stil med massmobilisering av resurser för att visa lojalitet, framhäva sin egen förträfflighet och förmåga att “få saker gjorda” – allt i förhoppning om att kunna säkra befordran.

Detta har dock ofta resulterat i överdrivna åtgärder som att spraya kemikalier mot viruset med drönare och svetsa igen dörrar för att folk inte ska vistas ute.

I Urumqi i Xinjiang brann minst tio människor inne till följd av att myndigheter förseglat dörrar utifrån under en lockdown. Det hade även satts upp barriärer runt kvarteret som drabbades av branden, vilket kraftigt försenade brandkåren.

Denna tragedi blev i sin tur en utlösande faktor till att de största protesterna i Kina sedan 1989 hölls vid förra månadsskiftet.

Myten om strategisk långsiktighet

Vi kan alltså konstatera att den kinesiska statsförvaltningen inte alls präglas av den strategiska långsiktighet som den ofta och gärna ger sken av. Snarare präglas den av lokala kadrers strävan av att klättra i partiets karriärstege och som ofta – kanske även ibland till centralregeringens frustration – leder till en allt för dramatisk implementering av direktiven från Peking.

Detta leder i sin tur till en inbyggd känslighet i systemet som ofta “överreagerar” på händelser så fort de blir politiskt prioriterade, samtidigt som mindre fokus läggs på kontinuitet av verksamheten. Det är också ett system som belönar ögontjänare och där mycket resurser läggs på att dölja tillkortakommanden och brister.

Ingenting exemplifierar detta bättre än början av pandemin där lokala myndigheter förnekade och tonade ner omfattningen av utbrottet snarare än att direkt försöka vidta åtgärder mot själva viruset. Det var inte förrän det blev uppenbart att det inte skulle gå att dölja som pendeln svängde över åt andra hållet och alla tillgängliga resurser mobiliserades.

Att dra liknelser till Sovjetunionens agerande vid kärnkraftsolyckan i Tjernobyl blir inte särskilt långsökt. Nu återstår bara, som alltid, frågan om vad nästa direktiv från Peking blir angående pandemin.

Men som alltid så är det viktigt att tänka på det gamla kinesiska ordspråk som lyder: “Himlen är hög och kejsaren är långt borta” (天高皇帝远).