Shanghais lockdown och Kinas politiska framtid

Denna artikel publicerades först den 22 april på Project Syndicate med rubriken ”What the Shanghai Lockdown Tells Us About China’s Future”. Den är skriven av Nancy Qian och publiceras på Kinamedia under Creative Commons-licens.

Den fullskaliga nedstängningen av Shanghai, Kinas rikaste stad, kommer att medföra långtgående ekonomiska och sociala kostnader. Åtgärden handlar inte bara om folkhälsa, utan bör tolkas som en handling för att stärka den centrala kontrollen och därmed även som en omsvängning av processen för decentralisering av den politiska makten som påbörjade efter 1978.

Efter signaler om ett mer nyanserat förhållningssätt till COVID-19 pressades Shanghai – en stad med 26 miljoner invånare – av centralmyndigheterna till nedstängning i slutet av mars i år, och har först nyligen börjat lätta på restriktionerna efter snart en månad. Den officiella förklaringen till denna drastiska förändring är att tester runtom i staden hade visat höga infektionstal. Men det är fortfarande oklart varför myndigheterna inte valde ett mindre kostsamt alternativ än en fullskalig nedstängning.

Trots allt ger omikron-varianten, som nu står för så gott som alla nya fall av COVID-19 globalt, endast milda symptom för vaccinerade personer. Och även om de äldre i Kinas befolkning har överraskande låg vaccinationsgrad (omkring 60 procent), så har landet helt klart kapacitet att vaccinera denna grupp.

Dessutom medför total lockdown stora ekonomiska kostnader. Ekonomer uppskattar att nedstängningen av Shanghai kan minska hela Kinas BNP med 4 procent i år. Och kinesiska myndigheter har bidragit ytterligare till den ekonomiska osäkerheten genom att plötsligt ändra från en fyra dagar lång nedstängning, till en som ska pågå under obestämd tid.

Myndigheterna i Shanghai hann inte få den infrastruktur som krävs för att upprätthålla en längre lockdown på plats, och invånarna kunde inte bygga upp nog stora matförråd innan de tvingades stänga in sig i sina hem. Att staden endast hade 17 dödsfall (fram till den 20 april 2022) har spätt på allmänhetens ilska och frustration.

Två omständigheter är avgörande för att förstå resonemanget bakom nedstängningen. För det första strävar Kina efter att vara världsledande inom vaccintillverkning, samtidigt som de kinesiska vaccinerna allmänt anses vara mindre effektiva än de som produceras och administreras i andra länder. Om lättade restriktioner skulle resultera i högre dödstal bland vaccinerade kineser (jämfört med vaccinerade grupper på andra platser) skulle Kina uppleva sig djupt och offentligt förödmjukat.

För det andra pågår en dragkamp inom det kinesiska ledarskiktet mellan dem som tror på ett starkt centraliserat ledarskap och dem som föredrar en mer decentraliserad styrning.

Efter den katastrofala toppstyrningen som rådde under Det stora språnget på 1950-talet, delegerade den reforminriktade regeringen efter 1978 beslutsfattande till regionala myndigheter. Dessa gavs en högre grad av självstyre inom ekonomisk politik och uppmuntrades att konkurrera med varandra.

Denna federala finanspolitik var mycket effektiv för att främja tillväxt, men den gav också regionala myndigheter en smak för självständighet.

För att motverka denna tendens har de centrala myndigheterna sedan tidigt 2000-tal investerat en stor andel av sina växande inkomster i centraliserande mekanismer, exempelvis genom att utöka byråkratin och effektivisera insamlingen av skatter.

Men eftersom de regionala myndigheternas intressen inte alltid ligger i linje med centralregeringens, så har återcentraliseringen varit impopulär i många provinser. Ett exempel på senare tid är handelskriget med USA, som stöddes av nationalister men skadade ekonomin för många kuststäder med hög tillverkning, som Shanghai.

Centralregeringens argument för återcentralisering är att det möjliggör för kinesiska myndigheter att mobilisera resurser och göra investeringar som är bra för landet som helhet, men som de lokala myndigheterna inte skulle eftersträva på egen hand. Ett exempel är Kinas snabba utveckling av infrastruktur. En motorväg som binder samman två städer kan ge stora övergripande fördelar, men om en stad längs rutten motsätter sig byggandet kanske projektet inte kan färdigställas. Kinas starka centrala beslutsfattning gör att sådana hinder undviks.

Det mest omskrivna exemplet på när centraliserad styrning varit fördelaktig är Kinas svar på COVID-19 under pandemins första fas. Genom snabba nedstängningar, obligatorisk karantän och masstestning uppnådde man bland de lägsta infektions- och dödstalen globalt; en anmärkningsvärd bedrift för ett medelinkomstland med en befolkningsdensitet som är bland de högsta i världen.

Shanghai, däremot, vägrade implementera omfattande nedstängningar. Utöver att vara den Kinas största urbana ekonomin och den skinande juvelen av 1978 års marknadsekonomiska reformer, så präglas stadens historia också av fritänkande. Som smältdegel av europeiska kolonisatörer och äventyrare, vitryssar och judiska flyktingar, kinesiska triadmedlemmar och andra grupperingar som uppstod efter opiumkriget, har Shanghai länge varit platsen där öst möter väst.

Moderna politiska ledare – från kommunistpartiets grundare till Kuomintang-figurer som Sun Yat-sen och Chiang Kai-shek – liksom några av nittonhundratalets största kinesiska författare (Lu Xun, Qian Zhongshu, Eileen Chang) har haft djupa band till staden.

I dag är Shanghais invånare bland de mest utbildade, beresta och förmögna i hela Kina. Under 1990-talet och tidiga 2000-talet uppvisade staden ofta en tillväxt per capita för invånarnas inkomst så hög som 28 procent per år, vilket gav massiva intäkter för centralregeringen i Peking – och vande invånarna vid att ha mer att säga till om gällande stadens affärer än i de flesta andra städer.

Dessa föreställningar, oavsett om det finns fog för dem eller inte, betyder i kombination med Shanghais viktiga ekonomi, att Kinas centralmyndigheter måste hantera staden varsamt. Det är anledningen till varför Shanghai tidigare tilläts avvika från den nationella nedstängningspolicyn.

Staden eftersträvade ett mer flexibelt angreppssätt, där man stängde ner enskilda kvarter istället för hela staden. Och när ett stigande antal fall av omikron-varianten inte längre gick att undvika så delade man ut kit för (frivilliga) självtest, en åtgärd som det är mer troligt att man stöter på i västvärlden än i andra delar av Kina.

Att Peking till sist satte sig över Shanghais ledare, kan ses som ett tecken på att förespråkarna av centralisering hävdar sin makt gentemot förespråkarna för ett mer decentraliserat beslutsfattande.

Men vem ska ta på sig skulden för de omfattande ekonomiska och sociala kostnader som nedstängningen resulterar i? Kommer den falla på Shanghai för att man lät antalet infektioner stiga, eller på de som plötsligt tvingade staden till nedstängning?

Svaret blir en indikation om framtiden gällande återinförandet av centraliserad beslutsfattning i Kinas.

Nancy Qian är ekonomiprofessor vid Kellogg School of Management vid Northwestern University.

Artikeln är översatt av Petra Lindblom och redigerad av Jojje Olsson.