Bearbetad extern textDenna artikel publicerades 12 december i The Wire China under rubriken ”Carbon Border Adjustment is China’s Worst Nightmare”. Den är skriven av Elettra Ardissino och Eyck Freymann, och översatt till svenska enligt avtal med The Wire China.
EU menar allvar med utfasningen av fossila bränslen. Under de kommande tolv månaderna ska Bryssel färdigställa ett omfattande energi- och klimatpaket, ”Fit for 55”, vars mål är att påskynda framstegen mot att uppnå nollutsläpp av koldioxid under det kommande årtiondet. Det är EU:s mest ambitiösa gröna åtgärdspaket hittills. Trots att det bara ska gälla inom unionen så lär konsekvenserna bli kännbara globalt – och bland världens största ekonomier så har Kina mest att förlora.
Prissättning av koldioxid står i fokus bland förslagen. Tanken är att internalisera kostnaden för att förorena genom att tvinga producenter att betala för varje ton koldioxid som de släpper ut. EU har länge haft en mekanism för koldioxidprissättning – ETS (Emissions Trading System). ETS fördelar ett fast antal utsläppsrätter till vissa industrier, och ger företag rätt att bedriva handel med dessa till ett pris som fastställs av marknaden. Att förstärka mekanismerna inom ETS är en hörnsten i ”Fit for 55”.
Men ETS ger i sin nuvarande form företag långt svagare incitament att minska sina koldioxidutsläpp än vad systemet potentiellt skulle kunna göra. Orsaken är enkel. I Bryssel är man medveten om att införandet av ett pris på koldioxid för tillverkare inom EU innebär att deras utländska konkurrenter, som inte drabbas av motsvarande kostnader för sina utsläpp, kan erbjuda billigare produkter. Utan en korrigeringsmekanism betyder detta att europeiska företag inom branscher som där avgifter för koldioxid införs, helt enkelt kan flytta produktion som orsakar stora utsläpp till utlandet, till områden där några sådana avgifter inte finns (”koldioxidläckage”).
För att kringgå problemet ger EU företag inom industrier med risk för koldioxidläckage – till exempel tillverkare av fysiska produkter med stora, fasta produktionsanläggningar – ett visst antal kostnadsfria utsläppsrätter per år inom ETS-systemet. Samtidigt tillåter denna ”gratis tilldelning” företag att i viss mån komma undan med mindre ansträngningar i utfasningen av fossila bränslen.
För att lösa problemen som gratis tilldelning av utsläppsrätter medför, så innehåller ”Fit for 55” ett förslag för koldioxidjustering vid gränserna (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM). Det innebär påslag av skatt vid import av varor inom sektorer inom EU med avgifter för koldioxid, motsvarande den rådande prisnivån. I de fall då företag flyttar sina produktionsanläggningar utomlands, betyder det att en avgift för koldioxid ändå påförs vi återimport av varor till EU. Detta skulle också medföra ökade incitament för EU:s externa handelspartners att minska koldioxidintensiteten, för att ha fortsatt tillträde till unionens stora exportmarknad.
Bryssel vill fasa in CBAM gradvis från 2026 till 2035, med järn och stål, aluminium, gödningsmedel, cement och elektricitet som första sektorer att omfattas av mekanismen. CBAM kommer implementeras samtidigt som gratis tilldelning av utsläppsrätter till europeisk industri fasas ut, vilket är ett nödvändigt steg för att EU ska förbli i linje med WTO:s regelverk. Importörer ska vidare kunna göra avdrag för koldioxidskatter som betalats utanför EU, från den betalningsskyldighet som CBAM innebär. Det skulle ge incitament till länder som säljer färdiga produkter till Europa att skapa sina egna system liknande CBAM eller för andra prismekanismer för koldioxid.
Implementeringen av CBAM i EU vore dåliga nyheter för stora asiatiska länder som exporterar till unionen. Eftersom asiatiska industrier är mycket mer utsläppsintensiva än europeiska, har dessa länder begränsade möjligheter att vidta motåtgärder. Kina står därmed rakt i CBAM:s skottlinje.
Kina är särskilt sårbart inför CBAM:s målsättningar då landets energimix som bekant är väldigt smutsig, med en energiframställning som till nästa 60 procent sker genom kol, vilket är långt högre än inom EU (14 procent) och genomsnittet globalt (27 procent). Även Kina har gjort utfästelser om utfasning av fossila bränslen; målet är att landets koldioxidutsläpp ska nå sin topp före 2030. Men man har lång väg kvar att gå. Priset på koldioxid är flera gånger lägre i Kina än i EU, där det i dagsläget ligger kring 80 euro per ton.
Enligt en nyligen genomförd studie av He Jianwu, forskare vid statsrådets forskningscenter för utveckling i Peking, kan ett fullständigt och omfattande CBAM i EU innebära att Kinas BNP minskar med upp till 0,64 procent, och samtidigt kosta landet 2,3 miljoner jobb inom tillverkningssektorn på kort sikt. I ett sådant scenario skulle exportkostnaderna stiga med i genomsnitt tre procent, och exporten av färdiga varor till EU minska med omkring 13 procent.
He Jianwu menar att CBAM skulle innebära sämre konkurrenskraft för arbetsintensiva industrier i Kina jämfört med andra utvecklingsländer (till exempel Thailand och Vietnam), med tanke på att Kinas har en högre utsläppsintensitet av koldioxid. Kinesiska exporter av arbetsintensiva varor riskerar minska med 10-20 procent. Kinesiska elektronikföretag kan också drabbas hårt. De släpper ut två till sju gånger mer koldioxid än sina europeiska och amerikanska motsvarigheter, och deras exporter till EU skulle därför minska med 8-15 procent, enligt He Jianwus uppskattningar.
Det är dock inte troligt att EU inför en heltäckande CBAM för importer av komplexa varor som textilier och elektronik, åtminstone inte under det närmsta årtiondet. Faktum är att de produkter som ”Fit for 55” omfattar till och med kan komma att minskas under kommande förhandlingar mellan EU:s olika ledare. Föga överraskande upplever Kinas regering till och med begränsade tullar på koldioxid som extremt problematiska. Peking hävdar att CBAM strider mot ”Världshandelsorganisationens principer”. Men Kina, en ökänd och flagrant utövare av ekonomiska sanktioner i politiska syften, skulle troligtvis inte skulle vinna ett sådant fall i WTO.
Det är mer troligt att kinesiska producenter kommer försöka sig på en omfördelning av resurser genom att exportera renare produkter till EU, samtidigt som man styr produktionen med större koldioxidavtryck till resten av världen.
En sådan strategi är dock riskfylld, med tanke på riskerna att CBAM kan spridas till andra länder. Teoretiskt sett, vilket Yale-ekonomen William Nordhaus vid med flera har påpekat, skulle införandet av CBAM i en eller två större ekonomier kunna tvinga hela den globala ekonomin att prissätta koldioxidutsläpp. Kinesiska tillverkare med hög intensitet av koldioxidutsläpp skulle därmed mycket snabbt kunna hamna i en situation helt utan internationella kunder. Rädslan för en global ”Bryssel-effekt” av tullar på koldioxid är med största säkerhet utbredd i Peking.
På medellång sikt kommer hotet om en europeisk CBAM sannolikt tvinga Peking att trappa upp landets nationella ETS och andra åtgärder för bättre energieffektivitet snabbare än planerat. Kinesiska tillverkare kommer drabbas hårt, och föra vidare de stigande priserna till omvärlden i sin export. Alternativa handlingsvägar – som att nå fram till en ”vapenvila kring CBAM” med EU – kommer bli mycket svårare.
Även om EU vill återuppta den diplomatiska dialogen med Kina efter årets sanktioner, så lider unionen ännu av ett allvarligt fall av ”löfteströtthet” när det kommer till Pekings klimatlöften. Kinas nyligen framgångsrika försök att manipulera kommunikén om kol vid klimatmötet COP26 togs inte väl emot i Bryssel. Under dessa förhållanden är det mycket svårt att bygga upp förtroende och välvilja.
I bjärt kontrast röner klimatsamarbetet mellan EU och USA nya framgångar. Nyligen har de båda sidorna lekt med idén om en ”kolklubb” för stål, som innebära att Bryssel och Washington kommer överens om en gemensam standard för koldioxid vid import. Men möjligheterna för ökad koordinering mellan USA och EU är större ändå. Vid första anblick kan en amerikansk CBAM verka dödfödd politiskt. I verkligheten finns dock förutsättningar för stöd från båda partier: från demokrater som vill se en utfasning av kol, och från republikaner som betraktar mekanismen som ett geopolitiskt verktyg att använda mot Kina.
I år formade senatorerna Mitt Romney, Susan Collins, Lisa Murkowski och Mike Braun en grupp för att undersöka frågan närmare. Om införandet av CBAM beviljas så kommer det nog inte ske före kongressvalet 2022, eller till och med ännu senare om inflationen förblir hög. Men då relationen mellan USA och Kina nått ett historiskt lågvattenmärke, så är hot om CBAM president Joe Bidens sista kvarvarande hävstång för att motivera Kina att minska sina utsläpp.
Ett införande av CBAM i EU vore goda nyheter för världen – och fruktansvärda nyheter för Kina. Det kommer tvinga Peking att lägga i en högre växel för att omstrukturera landets industriproduktion för en värld med minskad internationell efterfrågan på varor som orsakar stora koldioxidutsläpp. Då landet fortfarande är kraftigt beroende av kol, kommer detta bli en enormt svår uppgift för ledningen i Peking.
Och då Kina samtidigt försöker genomföra andra stora ekonomiska och sociala övergångar – från investeringar i fastighetssektorn till avancerad högteknologi, från rekordsnabb tillväxt till allmänt välstånd – kommer uppgiften att bli ännu svårare, och CBAM bli en ännu större huvudvärk.
Elettra Ardissino är forskningsanalytiker på det geopolitiska rådgivningsföretaget Greenmantle. Eyck Freymann är chef för Indo-Pacific på Greenmantle och kolumnist för The Wire China.
Artikeln är översatt av Petra Lindblom och redigerad av Jojje Olsson.
