På senare tid har Kina allt oftare brutit mot konsulära avtal. (Bild: Monocletophat123, CC BY-SA 3.0 , via Wikimedia Commons)

Därför betyder konsulära avtal ingenting för Kina

Denna text publicerades först 31 maj på engelska av Safeguard Defenders under rubriken “Why Consular Agreements Mean Nothing in China“, och är översatt till svenska med rättsorganisationens tillåtelse.

I mars 2021 stoppade Kina över ett dussin utländska diplomater från att närvara vid rättegångarna mot kanadensarna Michael Spavor och Michael Kovrig. Bland de som utestängdes från rättegången fanns flera kanadensiska diplomater.

Kanadensiska ambassadens ställföreträdande chef Jim Nickel sade vid tillfället till utländska medier: “Värdregeringen är genom internationella konventioner och vårt bilaterala konsulära avtal skyldig att ge oss tillträde. Trots våra upprepade förfrågningar om tillträde till denna rättegång, så nekas vi det.”

Michael Spavors och Michael Kovrigs rättegång, samt deras utdragna godtyckliga frihetsberövande, har ökat den internationella medvetenheten om Kinas bristande respekt inför internationella fördrag som landet förbundit sig till. Som en del av vad blivit känt som gisslandiplomati, innebär denna behandling att Kina fullständigt åsidosätter sina åtaganden enligt bilaterala avtal om konsulära förbindelser.

Detta är en relativt okänd samling av internationella fördrag, vars existens många sannolikt inte är medvetna om. Men dessa avtal om konsulära förbindelser finns bland annat till för att fastställa nödvändiga rättssäkerhetsgarantier för frihetsberövade utländska medborgare, oavsett vilka brott de begått.

Att Kina känner sig så bemyndigat att de helt enkelt struntar i de åtaganden som denna internationella lagstiftning medför, borde kanske inte komma som någon överraskning i ljuset av hur de regelbundet överträder andra grundläggande normer för mänskliga rättigheter. Men denna avträdelse av ansvar inför till och med en så pass grundläggande samling av fördrag mellan suveräna nationer, borde väcka särskilt intresse för alla förhandlingar “i god tro” med Kina i andra bilaterala frågor.

Rättegången mot de två kanadensarna i mars uppmärksammades internationellt, eftersom till och med kanadensiska diplomater vägrades tillträde. Men de är sorgligt nog långt ifrån de enda utländska medborgarna att frihetsberövas i Kina, för att sedan få sina rättigheter enligt avtal om konsulära förbindelser helt ignorerade av den kinesiska regeringen.

27 maj i år drabbades den australiensiske medborgaren Yang Hengjun av samma förvägran av konsulärt tillträde vid sin rättegång. Eftersom det blir allt vanligare att kinesiska myndigheter förvägrar utländska medborgare dessa rättigheter, så har Safeguard Defenders gjort en djupdykning i avtalet om konsulära förbindelser mellan Kina och Australien i syfte att peka ut exakt hur Kina har brutit mot sina diplomatiska åtaganden.
 
Avtalet om konsulära förbindelser mellan Kina och Australien

Konsulära förbindelser mellan Kina och Australien definieras i ett bilateralt avtal och är formade av sedvanliga internationella normer. Brott mot dessa skyldigheter borde behandlas på samma sätt som brott mot andra bilaterala avtal och borde också, rimligtvis, påverka förhandlingar i god tro om bilaterala avtal med det land som kränkt avtalet.

1963 års Wienkonvention om konsulära förbindelser fastställer sedvanliga internationella normer i dessa frågor. Det är den grundläggande utgångspunkten i konsulära frågor och behandlingen av utländska medborgare.

Artikel 36, “Förbindelser med den gästande statens medborgare”, slår fast att konsulära tjänstemän ska ha frihet att kommunicera med och besöka sina medborgare.

Den mottagande staten ska underrätta den sändande statens konsulära tjänstemän “utan dröjsmål”, om en medborgare blir arresterad eller häktas i väntan på rättegång eller tas i förvar på något annat sätt. Konsulära tjänstemän har rätt att besöka medborgare i den sändande staten som är fängslade eller frihetsberövade på annat sätt och att ordna ett juridiskt ombud.

Agreement on Consular Relations Between Australia and the People’s Republic of China” är ett avtal från 1999 som på flera viktiga sätt bygger på Wienkonventionen, och ska vara vägledande för alla bilaterala konsulära förbindelser mellan de två nationerna, särskilt rörande frihetsberövande av och rättegångar mot utländska medborgare.

Medan Wienkonventionen bara ger stöd för den obestämda underrättelsen om arrestering eller medgivande om konsulärt tillträde för frihetsberövade “utan dröjsmål,” så innefattar detta avtal en tydlig tidsplan för sådana underrättelser som bör följas.

Avtalets artikel 11(1e) klargör att om en australiensisk medborgare blir arresterad eller frihetsberövad på något sätt, inklusive i väntan på rättegång, så ska kinesiska myndigheter underrätta australiensiska konsulära tjänstemän inom tre dagar från händelsen.

Tillträde till den frihetsberövade medborgaren ska garanteras inom två dagar från underrättelsen och därefter beviljas minst en gång i månaden, enligt artikel 11(1h).

Samma artikel 11(1e) föreskriver vidare att kinesiska myndigheter ska informera Australien om skälet till arresteringen eller frihetsberövandet av en av deras medborgare.

Vid rättegång eller andra rättsliga förfaranden mot en australiensisk medborgare kräver detta avtal, genom artikel 11(1f), att Kina tillhandahåller information om åtalspunkterna och att en konsulär tjänsteman ska tillåtas närvara.

Genom artikel 11(2) föreskrivs att dessa skyldigheter ska utövas i enlighet med kinesisk lagstiftning, men samtidigt förhindrar tillämpning av nationell lag som kan inkräkta på “den fulla verkan av de syften som rättigheterna i detta avtal innebär”.

Den australiensiska analysen av nationella intressen som ingår i detta bilaterala avtal betonar att “den australiensiska regeringen betraktar konsulär tillgång till sina i utlandet arresterade eller frihetsberövade medborgare som avgörande för utövandet av sina konsulära rättigheter och skyldigheter.”

Analysen framhåller vidare: “Den australiensiska regeringen har stött på särskilda svårigheter i att säkra konsulär tillgång till arresterade eller frihetsberövade australiensiska medborgare som också besitter kinesiskt medborgarskap. Detta beror på att Kinas lagstiftning om nationalitet inte erkänner dubbla (eller flerfaldigt) medborgarskap. Avtalet bekräftar att en australiensisk medborgare som rest in i Kina på ett australiensiskt pass har rätt till konsulärt tillträde och stöd från australiensiska konsulat.”
 
Analys av fallet med Yang Hengjun: Underlåtenhet att uppfylla avtalet om konsulära förbindelser

Den 27 maj 2021 inleddes rättegången mot Yang Hengjun, som stod åtalad för spioneri, i en domstol i Peking. Australiens ambassadör i Kina, Graham Fletcher, förfrågade med hänvisning till det ovannämnda bilaterala avtalet om tillträde till rättegången, men nekades på godtyckliga grunder.

Fletcher förklarade för medierna att: “Den anledning som angavs var att det berodde på situationen med pandemin, men utrikesministeriet har också uppgett att fallet är relaterat till den nationella säkerheten som orsaks till att vi inte tillåts närvara.”

Att vägra konsulärt tillträde vid rättegångar innebär en allvarlig kränkning av det kinesisk-australiensiska avtalet om konsulära förbindelser, artikel 11.

Att ambassadören nekades tillträde på grund av att fallet rör kinesisk nationell säkerhet framhäver ytterligare Kinas förpliktelser enligt avtalet, som är mycket tydligt i att det inte kan finnas någon kinesisk nationell lagstiftning som överskrider den “fullständiga verkan” enligt avtalet, särskilt vad gäller konsulärt tillträde vid rättegång.

Australiensiska konsulära tjänstemän i Peking och Canberra menar att Kina har underlåtit att förse dem med “någon förklaring eller några bevis för åtalspunkterna” mot Yang Hengjun, annat än att han är anklagad för spionage.

Medan Kina förvisso uppgav skälen för Australien bakom Yang Hengjuns arrestering, som avtalet kräver, så innebär deras fortsatta underlåtelse att informera om de specifika åtalspunkterna en uppenbar kränkning av landets skyldigheter enligt detta avtal.
 
Bakgrund

I januari 2019 frihetsberövade kinesiska myndigheter Yang Hengjun och höll honom i så kallad övervakning på bestämd plat – “residential surveillance at a designated location” (RSDL) – innan han fördes till ett häkte i Peking.

I ett meddelande Yang skickade från häktet, skrev han om sin tid i RSDL: “De första sex månaderna, när jag var i RSDL, var en riktigt tuff period. De torterade mig.”

Den 7 oktober 2020 informerades Yang Hengjuns advokat, Shang Baojun, om att hans klient formellt åtalats. Han anklagas för spionage, trots att kinesiska myndigheter inte ens sagt vilket land som Yang anklagas ha utfört det påstådda spionaget för.

Australiens premiärminister Scott Morrison har sagt att det är “absolut osanning” att Yang någonsin agerade spion för Australiens räkning. Men det är väldigt svårt att konstruera ett försvar mot åtal om spionage när de kinesiska myndigheterna inte ens är villiga att utveckla den delen av påståendet.

Yang berättar att sedan han frihetsberövades har han förhörts över 300 gånger, av flera myndigheter och flera timmar i sträck. Han fortsätter att bedyra sin oskuld. Australiens utrikesminister har framfört klagomål på att Yang under denna process, i strid med avtalet om konsulära förbindelser, har Yang haft “fördröjd och begränsad” tillgång till advokat.

Kinamedia skrev för ett par veckor sedan fallet Yang Hengjun, som på många vis liknar hanteringen av den svenska förläggaren Gui Minhai, som också nekades rätten till konsulära besök och satt i RSDL.

Safeguard Defenders är en icke-statlig organisation med fokus på Asien, som 2016 grundades av bland andra den svenska aktivisten Peter Dahlin. Texten är översatt av Petra Lindblom och redigerad av Jojje Olsson.