Försäljning av mark för utveckling av kommersiella projekt har i flera årtionden varit en avgörande inkomstkälla för lokala myndigheter runtom i Kina. (Bild: Windmemories, CC BY-SA 4.0 , via Wikimedia Commons)

Finansiering via försäljning av mark når vägs ände i Kina

Den kinesiska fastighetsmarknaden har varit i djup kris sedan “de tre röda linjerna” infördes i augusti 2020. Många av de största fastighetsutvecklarna har sedan dess dragits med betalningssvårigheter, och ett utbrett missnöje bland kunder som betalat i förskott för fastigheter som det nu råder osäkerhet kring om de någonsin kommer att färdigställas.

Kinesiska myndigheter har nyligen offentliggjort ett åtgärdspaket i syfte att minska likviditetsproblemen och uppmuntra till färdigställandet av förskottsbetalda byggprojekt.

Fastighetsmarknaden i Kina är dock inte som i andra länder. Förutom sin oproportionerliga storlek, är den integrerad i nästan alla nivåer av den kinesiska ekonomin. Den krisande fastighetsmarknaden har därför implikationer långt utanför den egentliga sektorn och hotar nu lokala myndigheter med ekonomisk härdsmälta.

Som svensk är det inte självklart hur fastighetsbolag kan ha en direkt inverkan på den kommunala ekonomin. Så hur gick det egentligen till när Kinas fastighetsmarknad blev en integrerad och till synes oumbärlig del av landets offentliga finansieringsmodell?

Markförsäljning

Försäljning av mark stod i fjol för över 40 procent av lokala kinesiska myndigheters totala inkomster, och skulle utgöra en ännu högre andel om de löpande intäkter av efterföljande markexploatering räknades in.

Även i Sverige genererar försäljning av mark miljardintäkter till kommuner. Men till skillnad från Kina så sker detta enbart i växande kommuner där det finns en kommersiell efterfrågan på land.

Hur kan då så gott som alla lokala myndigheter i Kina vara beroende av inkomster från markförsäljning? För att få svar på det måste vi gå tillbaka drygt 30 år i tiden.

1994 års skattereform

Under den senare delen av 1980-talet drogs Kinas centralregering med ett kroniskt och stadigt växande underskott. Den nya reformpolitiken ledde till en kraftig ökning av finansiellt självstyre och budgetansvar för lokala myndigheter, vilka försökte maximera andelen skatteintäkter som förblev på den lokala nivån.

År 1993 var läget kritiskt. De centrala myndigheterna disponerade enbart över 22 procent av den totala nationella skatteuppbörden, vilket innebar uteblivna investeringar i viktig nationell infrastruktur.

För att råda bot på problemet implementerades en ny skattelag år 1994. Den så kallade “Skattedelningsreformen” innebar ökade möjligheter för centralregeringen att ta in skatt, vilket följande år mycket riktigt också resulterade i en ökning av centralregeringens skatteinkomster med 203,5 procent.

Denna ökning skedde på bekostnad av lokala myndigheter, som såg sina inkomster minska i motsvarande utsträckning samtidigt som deras finansiella åtaganden och utgifter förblev oförminskade.

Lokala myndigheter var således tvingade att söka inkomster annorstädes, och fann snart att försäljning av mark till den boomande fastighetssektorn kunde få kalkylen att gå ihop i lokala budgetar. Så kallad “finansiering via mark” (“land finance”) har sedan dess varit en integrerad del av Kinas urbanisering.

Kvoter på mark

Runt millennieskiftet började kinesiska myndigheter bli oroliga över den stora andelen värdefull åkermark som gjordes om till kommersiell mark i exploateringssyfte. Kina har bara runt 8,5 procent av världens åkermark, men ska föda närmare 20 procent av världens befolkning.

För att skydda den dyrbara åkermarken införde centralregeringen år 2006 en röd linje – den totala åkerarealen i Kina får aldrig understiga 1,8 miljarder mu, vilket motsvarar 120 miljoner hektar.

Detta innebar strikta kvoter på hur mark fick konverteras, vilket föreskrevs i direktivet “kvoter för planerad konvertering av åkermark“. Samtidigt började urbaniseringen ta fart på riktigt, och Kinas städer var i desperat behov av att kunna konvertera åkermark vid stadsgränserna till kommersiell mark för att möta efterfrågan på bostäder och industrier.

För att öka kvoterna började lokala tjänstemän ute på landsbygden att konvertera, eller ”återta”, bördig jord genom att samla ihop bönder i kompakta nybyggda byar, för att sedan riva de utspridda mindre byarna.

Denna “konsolidering” av byar syftade till att frigöra åkermarken under de mindre byarna. Marken kunde sedan klassificeras om från “glesbebyggt område” till ren åkermark, och den nyskapade kvoten säljas till någon stad som var betalningsvillig.

Systemet är inte helt olikt handeln med utsläppsrätter som sker på den europeiska marknaden. På detta sätt kunde även landsortskommuner försörja sig på försäljningen av mark, och blev tillsammans med urbana kommuner kraftigt beroende av intäkter från fastighetsmarknaden.

Vad blir då konsekvenserna av en krisande fastighetsmarknad för lokala myndigheter?

Ekonomiska problem

Lokala myndigheter uppges ha kraftigt ökande budgetunderskott och räntekostnader sedan år 2020. Under de kommande fem åren förfaller dessutom 40 procent av deras utestående skulder.

De finansiella påfrestningarna för lokala myndigheter har bland annat tagit sig uttryck i kraftiga och oförutsägbara lönesänkningar för myndighetsanställda. I vissa fall kan det röra sig om upp till 50 procent av lönen, och mycket tyder på att det är ett landsomfattande fenomen.

Det finns även rapporter om att utbetalningar av månadslöner för offentliganställda har börjat fluktuera kraftigt för första gången sedan den nya reformpolitiken infördes på 1980-talet.

Röster har höjts för ett ökat ansvarstagande från centrala myndigheter, i form av ökad kreditgivning och finansiering av lokala projekt. Centralregeringen verkar nu ha två val; att låta lokala myndigheter kraftigt minska sina ekonomiska åtaganden eller att kliva in och axla en större del av den ekonomiska bördan på lokal nivå.

Det förstnämnda alternativt riskerar att leda till stort folkligt missnöje, särskilt med tanke på hur dyr den sociala välfärden redan är i Kina. Det andra alternativet innebär minskat ekonomiskt utrymme för nationella projekt, exempelvis ambitionen att göra Kina till en global supermakt – ett av Xi Jinpings prestigeprojekt.

Vad som dock står klart är att “finansiering via mark” verkar har nått vägs ände i Kina, och utgör ytterligare en av många stora utmaningar som regimen står inför.